本章内容提要

本章是关于公益信托的特别规定，共15条。主要内容包括：（1）公益信托的定义，即为了救济贫困、救助灾民、扶助残疾人、发展教育等社会公共利益目的而设立的他益信托。（2）设立公益信托的审批：设立公益信托、确定受托人应当经公益事业管理机构批准，未经批准不得以公益信托名义进行活动。（3）公益信托监察人的设立和职权：公益信托应当设立信托监察人，为维护受益人的利益，信托监察人有权以自己名义提起诉讼或者实施其他法律行为。（4）对公益信托的监管：公益事业管理机构应当检查受托人处理公益信托事务的情况及时产状况。（5）对公益信托受托人的监管：受托人未经公益事业管理机构批准不得辞任；受托人违反信托义务或者无力履行职责的，由公益事业管理机构变更受托人。（6）公益信托的变更：发生设立信托时不能预见的情形，公益事业管理机构可以根据信托目的变更信托条款。（7）公益信托受托人的义务：受托人每年必须至少一次做出信托事务处理情况及财产状况的报告，经信托监察人认可、公益事业管理机构批准后，予以公告；公益信托终止的，受托人应当及时将终止事由和终止日期报告公益事业管理机构：公益信托终止后，受托人应当做出清算报告。（8）近似原则：公益信托终止后没有权利归属人或者权利归属人是不特定的社会公众的，经公益事业管理机构批准，受托人应当将剩余信托财产用于与原信托目的相近似的目的，或者转移给具有近似目的的其他公益信托或者公益组织。（9）公益事业管理机构的责任：公益事业管理机构违反本法规定的，信托当事人有权向人民法院起诉。

第五十九条 公益信托适用本章规定。本章未规定的，适用本法及其他相关法律的规定。

【释义】本条是关于公益信托适用法律的规定。

《信托法》是一部全面规范信托关系的法律，其基本规定对各种类型的信托都适用。但公益信托是为了公共利益而设立的信托，具有特殊性，立法需要做出一些特殊规定，本章就是适用于公益信托的特别规定。公益信托的一般性方面，同样适用本法其他规定和其他有关法律的规定。

一、公益信托的概念

公益信托是指出于公共利益的目的，为使社会公众或者一定范围内的社会公众受益而设立的信托。具体来说，就是为了救济贫困、救助灾民，扶助残疾人，发展教育、科技、文化、艺术、体育、医疗卫生事业，发展环境保护事业、维护生态平衡，以及发展其他社会公益事业而依法设立的信托。公益信托通常由委托人提供一定的财产设立，由受托人管理信托财产，并将信托财产用于信托文件指定的公益目的。在英美等国家，公益信托起源很早，在社会生活中、特别是在发展社会公益事业方面，发挥了非常重要的作用，英美许多著名大学、博物馆、美术馆、艺术馆和各种基金会，都属于公益信托。

公益信托就其目的而言，可以分为一般目的公益信托与特定目的公益信托。前者的信托目的是一般公益目的，没有特定的限制；后者的信托目的则局限于特定的公益目的，如扶助某个地区的残疾人。《信托法》对此并无明确规定。但设立公益信托需经公益事业管理机构批准，因此，实践中设立公益信托的目的越广泛，涉及的有关公益事业管理机构就越多，审批可能就越复杂。所以，有的国家成立了专门负责公益信托管理的机构，比如英国的慈善委员会。

二、公益信托的特征

公益信托必须具备下列特征：

l.信托目的具有公益性

公益信托以公共利益为目的，其信托目的必须实质上有利于社会公众的利益。设立有效的公益信托，其信托目的必须是法律确认的公益目的。而且，信托目的必须完全是公益目的，信托目的不止一项的，每一项目的都必须是公益目的。假如一项信托的多项信托目的中，既有公益目的，也有非公益目的，就不能确定哪些财产用于公益目的，该信托包括非公益因素，不能构成公益信托。信托的公益性质，排除了私人利益的可能性。

2.完全为了公共利益

信托目的的公益性不一定能确保信托具有公共利益，例如，某人设立一项信托，信托目的是教育自己的子女。虽然信托目的是发展教育，但只有委托人的子女受益，不具有公共利益，因而不能成为有效的公益信托。成立公益信托，必须使整个社会成者其中的相当一部分人受益，受益人范围是明确的，但具体受益对象并不确定。如果一项信托的受益人是特定的、或者是委托人指定的，它就是一项私益信托。例如，委托人以5万元设立一项教育信托，如果信托目的是资助某个地区有残疾的学生上大学，即使每年只资助一两位残疾举生，它也是一项公益信托；但如果信托目的是资助委托人或者其亲属的子女，即使每年的受益人是3位，也是一项私益信托。

3.受益对象不特定

公益信托的受益人必须是不特定的，是按照委托人规定的条件在委托人指定的范围内，由受托人选择确定，不是委托人在信托文件中指定的。这是公益信托与私益信托的一个重要区别。当然，在受益人不特定的情况下，委托人可以规定或者限定受益人的人数，甚至受益人享受的信托利益的数量。受益人不特定是指最终受益人，即最终享受信托利益的人。例如，某人将一笔款项设立一项公益信托，将款项作为一笔教育基金会，目的是奖励本地区的优秀学生，虽然受益人范围是明确的，即本地区的学生，但最终实际享受信托利益的学生是不特定的，实际获得奖励的学生就是最终受益人。

三、公益信托与私益信托的区别

公益信托与私益信托的区别主要体现在4个方面：

l.存续期限不同

私益信托通常有一定的存续期限，基于公共政策方面的考虑，通常要求私益信托的存续期限不得超过规定的年限，比如，委托人去世后20年，或者不超过80年。公益信托本身就是为了公共利益，可以无限期地存续。即使信托目的已经实现，也适用近似原则，将剩余的信托财产用于类似的公益目的。

2.对确定性的要求不同

私益信托的信托目的必须具体、明确：其受益人也必须是确定的或者可以确定的，否则信托无效。公益信托的信托目的可以是明确的，也可以概括地说明信托的公益目的；而且，公益信托的受益人必须是不确定的社会公众。

3.对受托人的要求不同

私益信托的受托人由受益人指定，具有民事行为能力的任何人或者依法成立的其他组织，都可以成为受托人。公益信托涉及社会公共利益，因此对受托人的资格可能有所限制。例如，《英国信托法》规定：曾有涉及不诚实或欺诈的违法行为者，在管理公益信托过程中出现行为不当或者管理不当者，没有资格担任公司董事的人等，不能担任公益信托的受托人。

此外，国外对公益信托与私益信托的受托人做出决定的要求也有区别。私益信托中，除非信托文件另有规定，共同受托人必须达成全体一致，才能做出决定并采取相应的行动，多数受托人的意见不能约束少数派受托人。公益信托中，共同受托人做出决定一般适用“少数服从多傲的原则”，多数受托人的决定和行动代表全体受托人，对少数派具有约束力。

4.监督管理不同

私益信托的受托人管理和运用信托财产，由委托人、受益人等进行监督。营业信托由国务院信托监督管理部门负责监督。公益信托的委托人可能是人数众多的社会公众，受益又则是不特定的社会公众，因此，公益信托设立信托监察代表受益人的利益监督受托人，必要时提起诉讼或者采取其他法律行动。而且，相应的公益事业管理机构也有权监督公益信托的受托人。

此外，为支持和鼓励公益信托活动，促进公益事业发展，公益信托通常享受税收优惠。私益信托一般不享受公益信托的税收优惠。

第六十条 为了下列公共利益目的之一而设立的信托，属于公益信托：

（一）救济贫困；

（二）救助灾民；

（三）扶助残疾人；

（四）发展教育、科技、文化、艺术、体育事业；

（五）发展医疗卫生事业；

（六）发展环境保护事业，维护生态平衡；

（七）发展其他社会公益事业。

【释义】本条是关于公益信托定义的规定。

根据本条规定，为下列公益目的而设立的信托是公益信托：

1.救济贫困

救济贫困是各国《信托法》公认的一项重要的公益目的。任何杜会都希望消灭贫困。在一些经济发达国家，通过公益信托帮助贫困的人，是维持社会稳定的一个重要手段。

贫困的含义是模糊的，在不同的时间和地点，其含义也不相同。贫困者的具体标准是什么，各国都没有明确的界限。一般来说，收入在当地政府规定的最低收入水平以下的，或者低于贫困线标准的无疑应当属于贫困者。但依英国《信托法》和我国台湾地区《信托法》，只要被救助者的生活陷入困难，缺乏某种生活必需品，确实需要救济，就属于公益信托。

一般来说，下列行为都属于救济贫困：（1）对贫困者、孤寡老人和其他生活困难的人提供一般性经济资助，或者资助其生活费、医疗费等费用，或者给予物质资助；（2）直接收养、照顾孤寡老人、孤儿弃婴等；（3）为穷人建立免费施食处、济贫院、护理所等。

2.救助灾民

发生自然灾害或者其他灾害时，直接向灾民提供资金、物质帮助，或者通过其他机构提供经济或物质资助，帮助灾民解决生活、生产困难等救助灾民的行为，无疑具有公共利益。

3.扶助残疾人

残疾人是社会的弱者，由于身体的障碍，他们的生活一般比较困难。帮助残疾人是整个社会的责任。因此，通过提供财物设立信托来扶助残疾人的，自然属于公益信托。不过，直接帮助某个特定的残疾人，似乎不能构成公益信托，可以成立有效的私益信托。

4.发展教育、科技、文化、艺术、体育事业

发展教育、科技、文化、艺术、体育事业的范围比较广泛，只要提供财物设立信托的目的是发展这些事业，都可以成为公益信托。例如，出资设立学校或者维持现有学校的运行设立奖学金、帮助贫困学生，设立或资助新学科、新课程等，出资设立或者维护博物馆、美术馆、图书馆，资助公共艺术团体或组织，资助公共体育运动以及资助相关的科学研究等。

5.发展医疗卫生事业

设立或者维护公益性的医院、诊所，救助某种疾病的患者或者一般性地救助病人，资助医学研究等，都是公益目的。

6.发展环境保护事业，维护生态平衡

近10多年来，环境保护逐渐得到全世界的重视，英美等国家先后通过法院判例确认，环境保护属于公益目的。我国《公益事业捐赠法》已经明确，发展环境保护事业、维护生态平衡属于公益目的。《信托法》再次予以确认。一般来说，出资或者捐物设立信托，用于防止或清除环境污染，植树造林，采取措施防治沙漠化危害，科学处理工业废料和生活垃圾等致污物质，进行环境保护方面的科学研究等，都是公益目的。

7.发展其他社会公益事业

由于公益事业的范围随着杜会，经济的发展而变化，采用列举的办法确定公益事业的范围，显然难以适应这种变化。为此增加这项规定，以便今后增加相应的公益目的。在一些发达国家，戒毒、戒酒，建立和维护社会公众休闲设施等公共设施，保护动物不受伤害，增强国家的防御力量，发展宗教等，也被看成是公益事业。（编辑）

第六十一条 国家鼓励发展公益信托。

【释义】本条是关于鼓励发展公益信托的规定。（编辑）

公益信托的目的是使杜会公众受益，发展公益信托有利于发展杜会公益事业，改善和提高社会中需要帮助的一部分人的物质和文化生活水平。在一定意义上说，公益信托客观上履行了政府的一些杜会职能。因此，各国都鼓励发展公益信托，并制定相应的优惠政策，主要是对公益信托实行优惠的税收政策。例如，根据英国有关税法的规定，公益信托的经营收入通常免征个人所得税、公司所得税：公益信托占用的土地减半征收继承税：公益信托出售捐赠而来的物品免征增值税；单位和个人向公益信托捐献的款项免征继承税等。

国家征税需要支付一定的成本，税收收入中的一个相当大的部分实际上用于社会公益事业。因此，要依命国家税收发展社会公益事业，必须首先征税，再支出，这样做必须支付一定的征税和管理成本。社会公众愿意通过设立公益信托的方式，直接将资金和物质用于发展社会公益事业的，节省了国家的征税成本和相关的行政管理费用。因此，对公益信托给予税收优惠，不仅减轻了政府行政管理事务和行政成本的压力，让更多的资金用于真正社会公益事业，也可以引导社会公众乐于通过信托方式，主动从事社会公益事业。（编辑）

改革开放以来，我国的公益信托事业有了很大的发展，但是，一方面，由于缺乏相应的法律，公益信托的设立和管理缺乏法律的科学规范;另一方面，国家经济建设需要大量资金，而财政收入的能力有限，公益事业的发展迫切需要全社会的共同努力。因此，《信托法》实施后，应当制定相应的优惠政策，鼓励热心公益事业的单位和个人发展公益信托，促进社会公益事业的进一步发展。

第六十二条 公益信托的设立和确定其受托人，应当经过有关公益事业的管理机构（以下简称公益事业管理机构）批准。

未经公益事业管理机构的批准，不得以公益信托的名义进行活动。

公益事业管理机构对于公益信托活动应当给予支持。

【释义】本条是关于设立公益信托应当经过批准的规定。

一、设立公益信托应当经过批准（编辑）

设立私益信托不需要审批，但设立公益信托、确定受托人必须由公益事业管理机构予以批准。这主要是因为：（1）公益信托以不特定的社会公众作为受益人，在有些情况下，委托人也是社会公众，因而，与私益信托不同，公益信托的委托人、受益人难以对受托人管理和处分信托财产的行为进行监督；（2）设立公益信托涉及到社会公共利益，其影响不限于当事人之间的私人关系，而是涉及社会公众的利益；（3）设立公益信托，发展公益事业是一种有利于整个社会的善行，容易得到社会公众的支持。在另一方面，要防止利用设立公益信托为自己谋取不正当利益。（4）公益信托通常还享有一定的税收优惠。如果可以随意设立公益信托，有些人可能借机钻空子，以设立公益信托为名，行欺骗之实。总之，为确保社会公共利益，防止滥设公益信托，公益信托的设立应当经公益事业管理机构批准，由管理机构根据具体情况决定予以批准。

公益事业管理机构是指依照规定的职权分别负责主管有关公益目的事业的政府有关部门。例如，设立发展医疗卫生事业的公益信托，应当经卫生行政主管部门批准；设立发展教育事业的公益信托，应当经教育行政主管部门批准等等。负责批准设立公益信托的公益事业管理机构，对相应的公益信托活动和受托人处理公益信托事业的情况，还有权依法进行检查监督。

设立公益信托应当由谁向公益事业管理机构提出申请，本条没有明确规定，理解上应当从宽解释，即委托人、受托人均可以提出申请，以简化手续，方便当事人设立公益信托。实务中，委托人只有一人或者数人的，可以直接向公益事业管理机构提出设立公益信托的申请；委托人人数众多，或者是不特定的社会公众的，宜由受托人提出申请。（编辑）

委托人或受托人提出申请，经公益事业管理机构批准后，即成立公益信托。公益事业管理机构不予批准的，申请人可以采取两项措施：（1）申请人对公益事业管理机构不予批准的决定不服的依法提起行政复议，或者向人民法院提起行政诉讼，因为公益事业管理机构依法批准设立公益信托的行为，属于具体行政行为，直接关系申请人的利益。（2）申请人申请设立公益信托未获公益事业管理机构批准的，如果符合私益信托的设立条件（其中最重要的是，受益人必须是确定的或者是可以确定的），还可以依法成立私益信托。

二、不得随意运用公益信托的名义从事活动（编辑）

公益信托的目的是公共利益，发展公益信托是一项高尚的事业。公益信托的设立必须经过公益事业管理机构批准，公益信托活动、特别是受托人处理信托事务的情况和公益信托的财产状况应当接受公益事业管理机构的监督。因此，与私益信托不同，一项公益信托经过批准后就具有一定的信誉，用公益信托的名义进行活动具有很多便利，容易得到社会公众的信任和支持。因此，未经公益事业管理机构批准，任何单位和个人不得以公益信托的名义进行活动，以防止有人利用公益信托的名义，欺骗社会公众，谋取私利。（编辑）

三、公益事业管理机构应当支持公益信托（编辑）

设立公益信托有利于社会公众的利益，全社会都应当予以支持。通过公益信托活动，可以动员社会各方面的力量，解决社会面临的许多问题，其中有些问题直接涉及有关主管机构的职责，设立公益信托实际上有助于管理机构更好地履地自己的职责，解决它们有责任解决却又无力或者暂时未能解决的问题，因此，公益事业管理机构对公益信托活动应当支持。

为促进公益信托的发展，当事人设立公益信托应当尽量简便、易行，引导社会公众将财产用于发展公益事业，实现社会公共利益，公益事业管理机构不应规定繁琐的程序和审批手续。信托法规定设立公益信托须经公益事业管理机构批准，但没有规定批准的程序和期限等。实践中，为防止有的公益事业管理机构滥用自由裁量权，不及时为申请人办理批准事宜，本条第3款特别规定，公益事业管理机构对公益信托活动应当给予支持。其中的一个重要方面就是，对于设立公益信托的申请，应当尽快依法予以批准，不能拖延或者故意刁难申请人。对于拖延不予及时办理批准的，委托人、受托人或者公益信托监察人可以根据本法第七十三条的规定，向人民法院起诉。（编辑）

第六十三条 公益信托的信托财产及其收益，不得用于非公益目的。

【释义】本条是关于公益信托的财产及其收益不得用于非公益目的的规定。

一项信托要构成公益信托，其信托目的必须完全彻底地属于公益目的。不能包括任何非公益目的。这是公益信托的一个基本特征，也是成立公益信托的一项基本要求。因此，公益信托的性质要求，信托财产必须完全彻底地用于公益目的，不得用于私人目的。而且，为促进公益信托活动，对公益信托通常给予税收优惠，包括公益信托的经营收益也予以免税，让更多的财产用于发展社会公益事业。如果有人将公益信托的财产用于私人目的，既是不公平的也是违法行为。

委托人将自的财产设立公益信托是无偿的，通常也是无条件的。公益信托的目的是社会公共利益，委托人不能要求从信托财产中受益。但是，公益信托成立后，信托财产可以用于经营活动，使信托财产保值增值，更好地实现公益目的。例如，有人出资300万元设立一项公益信托，信托目的是每年评选出3位在基因科学研究中做出突出贡献的科学家，每人各奖励10万元。如果信托财产不投入经营，10年后信托将因为缺乏信托财产而终止。因此，允许用信托财产从事经营活动，是各国《信托法》的通例。同时，公益信托财产投入经营后取得的收益，也必须用于信托的公益目的，不能用于私人目的。即使信托目的已经实现，公益信托的财产及其收益也应当按照近似原则，经公益事业管理机构批准后，用于类似的公益目的，或者转移给具有类似公益目的的其他公益信托或公益组织，不得用于私人目的。 （编辑）

第六十四条 公益信托应当设置信托监察人。

信托监察人由信托文件规定，信托文件未规定的，由公益事业管理机构指定。

【释义】本条是关于公益信托监察人的规定。（/www.trustlaws.net编辑）

公益信托监察人是指由委托人或者公益事业管理机构指定的、依照法律和信托文件的规定保全信托受益权、监督受托人管理信托事务的人。按照本条规定，公益信托必须设立信托监察人。

一、设立监察人的必要性（/www.trustlaws.net编辑）

公益信托必须设置信托监察人，主要是因为：（/www.trustlaws.net编辑）

第一，信托的最终目的是，按照委托人的意愿实现信托受益权，将信托利益交付受益人私益信托的成立以受益人确定为要件。因此，受益人通常是确定的或者可以确定的公益信托以不特定的社会公众为受益人，委托人只能指定受益人的范围，比如，某地区的贫困学生、某地区中学生数学竞赛的前10名等。信托成立后，受托人可以在这个范围内依照信托文件确定受益人在信托成立到确定具体的受益人期间，信托受益权的归属处于不确定状态，应当有人保护信托受益权。

第二，在公益信托存续期间一方面，受益人是潜在的社会公众，特定的受益人在享受信托受益权之前，并不像私益信托那样具有明确的受益人身份，不能以受益入身份监督公益信托的实施；另一方面，公益信托的实际受益人不是委托人，通常与委托人没有特殊关系，因此，他们可能也不具有私益信托受益人那样强烈的动机监督受托人。

第三，许多公益信托的委托人是不特定的社会公众，例如，通过社会募集资金而设立的公益信托，委托人数量很多，甚至是匿名的。因此，实践中难以像私益信托的委托人那样监督信托的实施。

第四，公益信托的目的是为了公共利益，因此，公益信托的实施和管理也涉及公共利益，受托人违反信托管理和处分信托财产，或者管理信托事务不当，将损害公共利益。因此，需要加强对信托事务的监督。

对于私益信托可否设立信托监察人，本法未作明确的规定。就私益信托来说．如果委托人指定的受益人尚未出生，在信托成立到受益人出生这段时间内，信托受益权同样处于浮动状态，似有设置监察人的必要。依信托的性质，作这种情况下是否设立信托监察人，应由委托人决定。

二、公益信托监察人的指定方式（/www.trustlaws.net编辑）

本条第1款要求公益信托必须设置信托监察人，第2款规定了信托监察人的选任方法。根据第2款的规定，公益信托监察人的选任有两种方法：

1.由委托人规定（/www.trustlaws.net编辑）

由委托人规定实际上包括两方面含义：（l）委托人直接在信托文件中指定信托监察人，被指定者即成为信托监察人，无需征得其他任何人的同意。（2）委托人也可以不直接指定信托监察人，而是在信托文件中规定选任信托监察人的范围和具体方法，由受托人或委托人指定的其他人按照规定选任。

2.委托人未指定的，由公益事业管理机构指定（/www.trustlaws.net编辑）

公益事业管理机构应当根据信托目的，考虑到候选人的能力、经验和责任心等因素，指定能够胜任的、合适的信托监察人。

信托监察人可以是一人，也可以是二人以上。法律对信托监察人没有规定资格限制，依照民法一般原理，没有民事行为能力或者限制民事行为能力人，如未成年人，受破产宣告尚未解除责任者，不得担任信托监察人。

第六十五条 信托监察人有权以自己的名义，为维护受益人的利益，提起诉讼或者实施其他法律行为。

【释义】本条是关于信托监察人的职权的规定。（/www.trustlaws.net编辑）

一、信托监察人以自己的名义行使权利（/www.trustlaws.net编辑）

公益信托的监察人依法代表受益人的利益行使权力，但他不是受益人的代理人，信托监察人有权以自己的名义，为维护受益人的利益采取法律行动，因为公益信托的受益人是不特定的社会公众，很难以受益人的名义行使权利。

这条规定表明，信托监察人独立于委托人、受托人和受益人，他以自己的名义行使权力，但他采取法律行动的目的，不是为了让自己享有信托利益，而是监督受托人适当管理、处分信托财产，分配信托利益，促使受托人为受益人的最大利益管理信托事务。

公益信托设立监察人不应影响委托人、特定受益人的监督权利。委托人、受益人可以行使本法第二十条至第二十三条规定的权利，要求受托人提供有关情况。委托人、受益人难以或者不愿亲自行使权利的，可以请求信托监察人依法行使上述权利。（/www.trustlaws.net编辑）

二、信托监察人的职权（/www.trustlaws.net编辑）

依本条规定公益信托监察人的主要职权，限于提起诉讼或者实施其他法律行为。

1.向人民法院提起诉讼（/www.trustlaws.net编辑）

信托监察人提起诉讼是指就有关公益信托的事项，向人民法院提起诉讼，要求受托人按照信托文件实施信托，或者要求违反信托或管理不当的受托人依法承担相应的责任。根据本法有关规定，信托监察人可以提起的诉讼主要包括：（1）受托人违反信托目的处分信托财产的，信托监察人可以申请人民法院撤消该处分。（2）受托人因管理不当致使信托财产发生损失或者违反信托目的处分信托财产的，信托监察人可以请求受托人予以赔偿。（3）受托人未将信托财产与固有财产分开或者未分别记账，或者将信托财产转为固有财产的，信托监察人有权请求受托人改正，并将由此获月的利益归入信托财产：给信托财产造成损失的，信托监察人有权请求受托人赔偿损失。（4）债权人违反本法第十七条的规定对信托财产进行强制执行的，信托监察人有权向人民法院提出异议。

2.实施其他法律行为（/www.trustlaws.net编辑）

其他法律行为是指有关公益信托的其他非诉讼法律行为，主要包括两类，一类是已经形成争议或者纠纷，但不通过诉讼，而是通过协商、调解、仲裁或者其他诉讼外的方式解决：一类是不存在争议，为了确立某种法律关系或者实现某种民事权利，在诉讼之外进行的法律行为。根据本法有关规定，信托监察人的其他法律行为主要包括：（1）公益信托终止的，受托人做出的处理信托事务的清算报告应当经信托监察人认可后，报公益事业管理核准。（2）公益信托监察人有权要求查阅、抄录、复印受托人管理信托事务的账目等资料，有权请求受托人向其说明信托事务的处理情况。（/www.trustlaws.net编辑）

三、需要注意的问题（/www.trustlaws.net编辑）

我国《信托法》对公益信托监察人的指定和职权只做出了原则规定，实践中可能遇到疑问。特别是下面两个问题需要注意。

1.信托监察人的权利与受益人权利的区别（/www.trustlaws.net编辑）

为确保和监督受托人适当管理和处分信托财产，信托监察人可以行使受益人享有的监督权，监督受托人依照信托文件履行信托义务但信托监察人独立于受益人，不能享有受益人以受益人身份享有的实质权利，如信托利益享有权。终止信托的权利等，特别是信托受益权是受益人单独享有的权利，不能由他人享有。信托监察人以自己的名义依法提起诉讼或者其他法律行为获得的利益，应纳入信托财产或者交付受益人。

2.数位信托监察人共同行使权力的方式（/www.trustlaws.net编辑）

信托监察人为2人以上的，信托文件或者人民法院指定信托监察人时没有规定他们行使权力的方法，一旦他们行使上述职权时意见不一致，应当如何处理，尚不明确。根据《信托法》一般原理，私益信托的共同受托人必须达成全体一致才能做出决定，但公益信托例外，在这种情祝下，应当要求信托监察人过半数同意，即可行使职权。不足半数的，不宜强行行使职权，以免造成对受益人不利的后果。（/www.trustlaws.net编辑）

第六十六条 公益信托的受托人未经公益事业管理机构批准，不得辞任。

【释义】本条是关于公益信托受托人辞任的特殊规定。

根据本法第三十六条的规定：“公益信托生效后，经委托人和受益人同意，受托人可以辞任。本法对公益信托的受托人辞任另有规定的，从其规定。受托人辞任的，在新受托人选出前仍应履行管理信托事物的职责。”根据公益信托的性质，公益信托的受益人是不特定的社会公众，其委托人可能也是不特定的社会公众。公益信托生效后，受托人因故需要辞任的，受益人和委托人均不特定，受托人无法征得他们的同意。为维持公益信托的运作，受托人需要辞任的，由公益事业管理机构予以批准。

此外，公益信托涉及公共利益，对受托人的要求高于普通私益信托，对公益信托受托人的辞任应当更加严格，以免损害社会公共利益。受托人辞任由公益事业管理机构批准，也便于加强对受托人管理信托事务的监督。

第六十七条 公益事业管理机构应当检查受托人处理公益信托事务的情况及财产状况。

受托人应当至少每年一次做出信托事务处理情况及财产状况报告，经信托监察人认可后，报公益事业管理机构核准，并由受托人予以公告。

【释义】本条是关于公益信托事务处理和财产状况报告的规定。

一、公益事业管理机构的检查权（/www.trustlaws.net编辑）

公益信托的受益人是不特定的社会公众，有必要进行特殊的监督，以保护社会公众的利益。公益事业管理机构依法监督和管理公益信托，有权检查受托人处理公益信托事务的情况和财务状况，不受时间的限制。检查的范围包括受托人执行信托事务的情况，信托财产的管理和处分情况，特别是信托的财务状况。对于检查出的问理，公益事业管理机构认为必要的，为保护信托财产，可以进行必要的处置。

二、受托人的报告义务（/www.trustlaws.net编辑）

前款正面赋予公益事业管理机构检查处理公益信托事务情况和财务状况的职权，本款则从另一方面规定公益信托受托人的报告义务。

首先，受托人每年应当至少一次做出信托事务处理情况及财务状况的报告，说明自己处理信托事务的基本情况、信托财产的管理和处分情况以及财务状况。

其次，受托人做出的报告经信托监察人认可。信托监察人的职责是代表受益人的利益，监任受托人为公益目的实施信托，受托人做成的报告，应当经信托监察人认可。

再次，受托人的报告由公益事业管理机构核准。

最后，由受托人公告。受托人应当将处理信托财务及财务状况的报告，向社会公众公告，接受社会公众的监督。（/www.trustlaws.net编辑）

第六十八条 公益信托的受托人违反信托义务或者无能力履行其职贵的，由公益事业管理机构变更受托人。

【释义】本条是关于授权公益事业管理机构变更公益信托受托人的规定。

私益信托生效后，一般不得解任受托人。但受托人违反信托目的处分信托财产或者管理、处分信托财产有重大过失的，委托人、受益人有权依照信托文件的规定解任受托人，或者申请人民法院解任受托人。因此，受托人在管理信托事务的过程中出现上述不当行为的，如果信托文件中有关于解任受托人的规定，委托人、受益人可以根据规定解任受托人：信托中没有规定的，委托人、受益人可以申请人民法院解任受托人。这些规定主要体现私益信托由人民法院监督的原则，在当事人不能或者不愿意做出决定时，由人民法院决定，各国信托法基本上都采用这个原则。（/www.trustlaws.net编辑）

公益信托的设立，依法由公益事业管理机构批准，并且，公益事业管理机构还负责对公益信托活动进行监督。公益信托的受益人是不特定的社会公众，在有些情况下，甚至委托人也是社会公众，或者委托人已经死亡、被解散、被撤消、被依法宣告破产而不复存在在受托人违反信托义务等情况下，委托人、受益入难以像私益信托那样变更受托人。而且，公益信托涉及公共利益，受托人的选任应当经公益事业管理机构批准。对受托人的变更和重新选任，也应当比私益信托更加严格。所以，本条规定，公益信托的受托人违反信托义务或者无力履行职责的，由公益事业管理机构变更受托人。实际上授权公益事业管理机构在上述情况下有权变更公益信托的受托人，其他单位和个人则无权变更公益信托的受托人。

第六十九条 公益信托成立后，发生设立信托时不能预见的情形，公益事业管理机构可以根据信托目的，变更信托文件中的有关条款。

【释义】本条是关于变更公益信托条款的规定。（/www.trustlaws.net编辑）

在私益信托的情况下，信托生效后．因设立信托时未能预见的特别事由，致使信托财产的管理方法不利于实现信托目的或者不符合受益人的利益时，委托人、受益人有权要求受托人调整该信托财产的管理方式。

但公益信托的委托人、受益人都可能是不特定的社会公众，不能要求受托人变更信托财产的管理方式。而且，公益信托的目的是促进公共利益，应当永久存续，并受到更严格的监督。因此，公益信托成立后发生设立信托时不能预见的情形，不利于实现信托目的，为使信托得以存续，实现信托目的，公益，业管理机构可以根据信托目的，变更信托文件中的有关条款，以实现委托人的公益目的。

与私益信托调整信托财产的管理方式相比本条规定赋予公益事业管理机构更大的职权，不仅有权变更信托财产的管理方法，在不违反信托目的的情况下，可以对信托文件的任何条款进行适当的修改或者变更，包括改变受益权等。

第七十条 公益信托终止的，受托人应当于终止事由发生之日起十五日内，将终止事由和终止日期报告公益事业管理机构。

【释义】本条是关于公益信托终止后向公益事业管理机构报告的规定。

公益信托的存续没有期限的限制，因此，公益信托的终止与私益信托有所区别。公益信托只有在两种情况下才会终止：（1）信托文件规定的终止事由发生。信托文件如规定终止事由的，一旦终止事由出现，公益信托亦应终止。（2）信托目的已经实现或者不能实现，信托目的已经实现，信托关系自应归于消灭。信托目的不能实现的，如信托财产已经使用完毕，信托无法存续；或者，信托规定的特定类型的受益人已不存在，信托的存续失去意义，在这些情况下，信托关系也随之消灭。

公益信托的目的是社会公共利益，公益信托的终止涉及相应的公共利益，公益信托适用近似原则，公益信托终止后，信托财产可以用于类似的公益目的。因此，公益信托终止后，受托人应当尽快将信托终止事由、终止日期报告公益事业管理机构，由公益事业管理机构依法做出相应的处理。（/www.trustlaws.net编辑）

第七十一条 公益信托终止的，受托人做出的处理信托事务的清算报告，应当经信托监察人认可后，报公益事业管理机构核准，并由受托人予以公告。

【释义】本条是关于公益信托终止后做出清算报告、经信托监察人认可、公益事业管理机构批准、并予以公告的规定。

公益信托终止后，对处理信托事务的清算工作的要求应当比私益信托更严格。

首先，受托人应当像私益信托的受托人一样，对处理信托事务的情况做出清算报告受托人处理信托事务主要是指管理和处分信托财产的有关情况。信托终止时，受托人对信托财产的管理和处分已经基本结束，有义务做出处理信托事务的清算报告，说明自己处理信托事务的基本情况，计算并详细列明信托财产的处分结果，证明自己诚实、适当地履行了职责和义务。受托人在处理信托事务的过程中如有不当行为的，也应当说明。（/www.trustlaws.net编辑）

其次，清算报告应当经信托监察人认可。公益信托的受益人是不特定的社会公众，由信托监察人代表受益人的利益对受托人处理信托事务进行监督，为维护受托人的利益有权以自己的名义提起诉讼或者实施其他法律行为。受托人做出处理信托事务的清算报告后，应当先经信托监察人认可。

再次，清算报告经信托监察人认可后，报公益事业管理机构核准。公益事业管理机构是相应公益信托的管理机关，负责批准成立相应的公益信托。公益信托终止后的清算报告，应当由相应的管理机构核准。

最后，由受托人公告清算报告。公益信托涉及公共利益，在委托人、受益人难以直接监督受托人的情况下，受托人处理信托事务的情况，应当接受社会的监督。因此，信托终止后，受托人做成的处理信托事务的清算报告，应当向社会公告。公告的方式主要是在相应的报刊上刊登清算报告。（/www.trustlaws.net编辑）

第七十二条 公益信托终止，没有信托财产权利归属人或者信托财产权利归属人是不特定的社会公众的，经公益事业管理机构批准，受托人应当将信托财产用于与原公益目的相近似的目的，或者将信托财产转移给具有近似目的的公益组织或者其他公益信托。

【释义】本条是关于公益信托近似原则的规定。（/www.trustlaws.net编辑）

私益信托终止后信托财产仍有剩余的，受托人应当交付委托人指定的权利归属人；委托人未指定的，受托人应当依照本法第五十四条的规定，依次交付信托受益人或其继承人、委托人或其继承人。公益信托终止后的剩余财产，则应当适用近似原则。

一、近似原则的含义（/www.trustlaws.net编辑）

公益信托的近似原则可以概括为，公益信托设立后，信托目的已经实现或者不能实现的，剩余的信托财产应当用于与原信托目的近似的信托目的。

委托人设立公益信托必须出于社会公共利益，其信托目的通常是某一方面的特定公益目的，具有确定的内容，如救济某一地区的穷人，或者救助某次灾难的灾民。信托设立后，信托目的可能由于某种原因无法实现，或者信托目的实现后信托财产还有剩余，在这些情况下，就会产生如何处理剩余信托财产的问题。按照私益信托终止时的处理办法，剩余信托财产应当交付委托人指定的权利归属人，委托人没有指定的，依法应交付受益人或其继承人、委托人或其继承人。但公益信托终止时，没有信托财产权利归属人，或者权利归属人是不特定的社会公众，剩余信托财产无法交付权利归属人，应当适用近似原则。

二、适用近似原则的两种情形（/www.trustlaws.net编辑）

公益信托终止后仍有剩余信托财产的，在下面两种情况下，剩余的信托财产应当适用近似原则：

1.没有信托财产权利归属人（/www.trustlaws.net编辑）

公益信托的委托人将财产设立公益信托，通常是彻底的，不会指定信托终止后剩余信托财产的权利归属人。信托终止后没有信托财产权利归属人的，剩余信托财产应当用于类似的公益目的。这样做既符合委托人的愿望，也符合社会公共利益。

2.信托财产的权利归属人是不特定的社会公众

在许多情况下，公益信托终止后，信托财产的权利归属人是不特定的社会公众。例如，为帮助某地区的残疾儿童顺利完成学业，当地居民出资设立一项公益信托，目的是为该地区残疾人的子女上中学提供经济资助。后来，当地残疾人的子女均已中学毕业，信托目的已经实现，但还有一部分信托基金尚未使用。委托人是当地居民，理论上应当是剩余信托基金的权利归属人。但很多人并未留下姓名，无法将剩余信托基金分给他们。同时，由于捐款人数量很多，将剩余信托基金返还他们，可能需要花费大量人力、财力。况且，许多捐款人并未期望将剩余信托财产返还给他们。因此，更合理、更符合委托人意愿的办法是适用近似原则，将剩余信托基金用于类似的公益目的，例如，用于资助其他地区残疾人子女的中学教育。

英美法系国家的信托法中，近似原则的适用范围比较广泛。比如，英国《1960年慈善法》规定，除上述两种情况外，在下列情况下，也可以适用近似原则；（1）公益目的部分得以实现；（2）将某项公益信托的财产与其他类似公益信托的财产放在一起使用效果更好；（3）从博彩或发行彩票等途径获得的资金；（4）委托人书面表示放弃收回剩余信托财产；（5）受益对象已不适宜。

大陆法系国家的信托法承认近似原则，但更重视剩余信托财产的归属，只有剩余信托财产没有权利归属人，或者权利归属人是不特定的社会公众，才适用近似原则。（/www.trustlaws.net编辑）

三、适用近似原则的方式（/www.trustlaws.net编辑）

公益信托适用近似原则，应当经公益事业管理机构批准。受托人获得批准后，可以采取3种具体运作方式：（l）可以宜接剩余信托财产用于与原公益目的相近似的目的。（2）可以将剩余信托财产转移给具有近似信托目的的其他公益信托，用于实现该信托目的；（3）可以将剩余信托财产转移给具有近似公益目的的公益组织，用于实现该组织的公益目的。

日本、韩国信托法也规定了近似原则，但同时规定，在公益信托终止而无权利归属人时，主管机关可以依信托本意，为实现类似目的而使信托存续。即通过法定信托的方式，适用近似原则，将剩余信托财产转移给具有近似公益目的的公益组织用于实现该组织的公益目的。这与《信托法》的规定略有不同。

第七十三条 公益事业管理机构违反本法规定的，委托人、受托人或者受益人有权向人民法院起诉。

【释义】本条是关于信托当事人诉权的规定。（/www.trustlaws.net编辑）

根据本章的有关规定，公益事业管理机构承担下列职责：（1）依法批准设立公益信托，批准公益信托的受托人；（2）支持公益信托活动；（3）信托文件未规定信托监察人的，由公益事业管理机构指定公益信托监察人；（4）批准公益信托受托人的辞任；（5）检查公益信托受托人处理信托事务的情况及财产状况，并核准受托人做出的处理信托事务情况及财产状况报告；（6）受托人违反信托义务成者无力履行职责的，由公益事业管理机构变更受托人；（7）公益信托成立后发生设立信托时不能预见的情形，公益事业管理机构可以根据信托目的，变更信托条欲；（8）核准公益信托终止后受托人做出的处理信托事务的清算报告；（9）批准将公益信托终止后的剩余信托财产用于类似的公益目的，或者转移给具有近似目的的其他公益信托或公益组织。

据此，公益事业管理机构违反本法规定的职责，有下列行为之一的，公益信托的委托人、受托人或者受益人有权向人民法院起诉：

1.应当依法批准申请人提出的设立公益信托的申请，但却未予批准；

2.不依法支持公益信托活动；（/www.trustlaws.net编辑）

3.信托文件未规定信托监察人，依法应当由公益事业管理机构指定，但公益事业管理机构不指定的；

4.公益信托的受托人申请辞任，公益事业管理机构应当批准却不予批准；

5.未依法检查公益信托受托人处理信托事务的情况及财产状况，或者，未依法核准受托人做出的处理信托事务情况及财产状况报告；

6.受托人违反信托义务或者无力履行职责，公益事业管理机构应当依法变更受托人但却不予变更的；

7.公益信托成立后发生设立信托时不能预见的情形，公益事业管理机构依法应当根据信托目的变更信托条款，但却未予变更的；

8.未依法核准公益信托终止后受托人做出的处理信托事务的清算报告；

9.应当依法批准将公益信托终止后的剩余信托财产用于类似的公益目的，或者转移给具有近似目的的其他公益信托威公益组织，但公益事业管理机构却未予批准的。 （/www.trustlaws.net编辑）